温州某建材公司"退二进三"土地收益金征收案  案例分析报告

建材公司"退二进三"土地收益金征收案

案例分析报告

作者： 金科律师，浙江和乐律师事务所

团队成员：吕志杰，浙江和乐律师事务所

完成时间： 2026年6月17日

一、案情概述

（一）基本事实

申请人： 温州某建材有限公司（下称"建材公司"）

被申请人： 温州市自然资源和规划局（下称"自规局"）、龙湾区发展和改革局

争议标的： 人民币 2,559,888 元土地收益金

事实内容： 2016年，龙湾区人民政府鼓励企业“退二进三”，积极发展园区和楼宇经济，故有要求建材公司对原工业厂区进行搬迁、腾空、改造。2016年4月29日，申请人与龙湾区第三产业发展办公室签订《协议书》，对温州某建材有限公司的工业用地进行功能改变，即将原土地使用权出让合同中的工业用地更改用途为临时商业用地。具体为打造以建筑材料为主的创业园。此后，建材公司投资上千万对园区进行改造装修提升，以便于招商入驻。

2018年1月21日，温州市龙湾区人民政府发布通告，对蒲州片区工业企业用地实施政府收储，收储范围包含建材公司用地。2019年4月1日，温州市龙湾区蒲州街道办事处向申请人及园区内各承租企业送达书面通知，提示各企业近期启动征收工作，要求各企业提前安排生产计划。此后，多数企业尽数搬离，其他企业不敢入驻，导致各申请人房屋大量空置，改造装修投入无法回收。2022年4月26日，温州市龙湾区综合行政执法局书面通知申请人，以擅自改变房屋用途为由，要求建材公司立即停止违法行为。2024年4月26日，温州市自然资源和规划局向建材公司送达《土地收益金催缴告知书》。2024年9月27日，温州市自然资源和规划局作出《缴纳土地收益金决定书》，要求建材公司15日内缴纳土地收益金2,559,888元，建材公司不服，依法向温州市司法局提起行政复议（金科律师于2024年11月5日受建材公司委托，处理本案行政复议事宜）。

核心时间线：

（二）争议焦点概览

自规局主张建材公司依据《协议书》约定应缴土地收益金，期满未缴构成违约，已依法履行告知、听证程序，决定合法有效。

建材公司方（金科律师代理）则从四个维度发起挑战：协议主体合法性、政府单方违约、追缴时效已过、计算金额错误，同时援引疫情减免政策与地方补贴政策，最终经过多轮谈判达成大幅减免。

二、核心法律争议点分析

争议一：《协议书》签约主体合法性——行政协议效力之争

1. 争议内容

《协议书》由龙湾区第三产业发展办公室（三产办）与建材公司签订，而《浙江省土地管理条例》第4条第1款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门负责土地管理和监督工作；《浙江省城乡规划条例》第47条规定，临时改变用途须经城乡规划、国土资源主管部门批准。

申请人主张：三产办并非法定签约主体，签约行为超越职权，《协议书》不具法律效力，被告基于无效协议作出收缴决定程序违法。

被申请人反驳：依据《龙湾区（高新区）临时退二进三项目备案管理办法》第3条、第14条及温龙政办发〔2016〕7号文，三产办正是临时退二进三项目的法定主管部门，与申请人签订协议系依职权履职，合法有效。

2. 法律分析

申请人论点的内在张力：

《协议书》是申请人自愿签订并实际享受了政策红利（缓缴三年、5年期商用）的合同。如果宣告无效，申请人同样将失去缓缴期及已获批准的营业期的合法性依据。且相关政策文件明确授权三产办从事该项工作，此系地方行政机关在上位法框架内的内部职权分配，与"超越职权"的法律含义尚有差距。

核心判断：

本争议点申请人处于明显劣势。被答复人援引的地方规范性文件授权清晰，自规局主张成立的可能性较大。但该争议点的战略价值不在于胜诉，而在于：（1）为整个协议的合法性制造悬念，迫使行政复议机关对全案审慎审查；（2）作为谈判筹码，放大"一旦协议被认定无效将引发程序重启"的风险，推动被申请人主动让步。

争议二：行政协议违约抗辩——政府单方收储是否构成根本违约

1. 争议内容

2016年签订《协议书》时，建材公司以打造文化创业园为目标，投入大量资金改造装修。然而：

（1）2018年1月21日，龙湾区政府发布收储通告，涵盖建材公司用地；

（2）2019年4月，街道办通知企业提前安排生产计划（隐含"即将征收"信号）；

（3）此后，已入驻企业陆续搬离，新企业不敢入驻，园区大量空置，建材公司合同目的落空。

申请人主张：政府收储通告客观上阻碍了协议履行，使合同目的无法实现，构成根本违约；在行政机关已违约的前提下，再向申请人追缴土地收益金既不合法也不合理；即便需计算，也应截止至2018年1月21日。

被申请人反驳：温龙政发〔2018〕3号文明确，已办理临时退二进三备案的项目，仍须按原协议约定继续履行土地收益金缴纳义务，政府收储通告不影响收益金的缴纳义务。

2. 法律分析

本争议是最具实质价值的攻坚点。

《民法典》第563条规定，因一方违约致使合同目的不能实现，另一方有权解除合同。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2019年）第16条确立"情势变更"原则适用于行政协议：因不可归责于协议当事人的客观情况变化，继续履行明显不公平的，当事人可以申请变更或者解除协议。

本案关键事实优势：

（1）时间先后清晰：协议签订（2016年4月）→ 政府发布收储通告（2018年1月），时间差仅约20个月，收储明显打断了协议正常履行周期；

（2）损失可见：园区空置有书面通知为证（2019年蒲州街道通知书）；

（3）行政机关自相矛盾：2022年，龙湾区执法局以"擅自改变房屋用途"为由让建材公司"立即停止违法行为"——如果承认其"违法"，自规局还依据该协议收取收益金，逻辑上存在根本矛盾。

难点：

被申请人援引温龙政发〔2018〕3号文——该文件规定，已备案项目在启动收储前仍须正常缴纳收益金。申请人需论证：该文件属于"合理性存疑的内部规定"，不能对抗协议约定中的情势变更原则；且该通告已实质上使协议目的落空，无论该文件如何规定，均无法回避根本违约的法律后果。

核心策略价值： 此论点最有可能在复议或行政诉讼阶段促使复议机关/法院介入调解，形成减免的实质依据。最终调解结果（降幅48.8%）很大程度上印证了本论点的有效性。

争议三：土地收益金追缴时效——行政决定权是否已超期灭失

1. 争议内容

《协议书》约定审批年限5年（即2016年4月29日至2021年4月29日），土地收益金缓缴三年（即应于2019年4月29日起开始缴纳，最迟在审批到期前缴清）。

申请人主张：参照最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年）第12条，行政机关作出行政决定的时效为2年。缓缴期于2019年4月29日届满，被申请人应在2021年4月28日前作出行政决定。然而自规局直至2024年9月27日方才作出《决定书》，已明显超期，应丧失决定权。

被申请人反驳：我国现行法律体系中并无单独的"土地收益金追诉期"规定，申请人援引的司法解释针对的是行政诉讼管辖权，而非行政机关行权时效，该主张无法律依据。

2. 法律分析

这是本案最具争议性的纯法律论点，亦是较为薄弱的一点。

被申请人的反驳基本准确——申请人援引的2015年司法解释第12条系关于行政诉讼起诉期限的规定，不适用于行政机关行权时限。我国行政法中，行政许可法、行政处罚法均设有时效制度，但土地收益金追缴属于行政协议履行争议，尚无明确的法定2年失权期规定。

然而，此论点具有以下战略意义：（1）迟延诉讼的正当性：自规局2021年、2022年虽有催缴记录，但在已发生实质收储预期的背景下仍持续追缴，客观上加剧了行政不诚信的印象；（2）配合情势变更论点：迟迟不作决定→企业已无收益→强行征收明显不公平，增强"行政不合理"的整体论证力度；（3）争取谈判优势：即便法律论点不成立，事实描述（历经8年才正式作出决定）本身对复议机关具有道德说服力，易使行政机关“愿意”去谈判。

争议四：土地收益金金额计算——适用新规还是旧规之争

1. 争议内容

自规局依据：12,799.44㎡ × 40元/年 × 5年 = 2,559,888元

申请人主张两点：

（1）新政策应予适用：

依据《立法法》第104条"有利于保护公民权利"的溯及既往例外原则，引入2024年前温政办〔2011〕144号文（部分产业减免收益金）及鹿城区专题会议纪要〔2023〕51号疫情减免收取土地收益金文件。此后申请人不仅引用前述文件，更进一步查询到龙湾区人民政府最新颁发的土地收益金文件（温龙政办发[2025]4号）。

被申请人反驳：该文件已于2014年9月16日被温政办明确废止，不能作为减免依据。对后者文件被申请人未作的回复。

（2）计算年限应扣减：

收益金计算依据应从协议签署（2016年4月29日）截至政府发布收储通告（2018年1月21日），而非5年期满日，据此计算金额约为1,074,139.98元。

另，疫情期间（2020—2022年）应按鹿城区专题会议纪要〔2023〕51号适用"每年3个月空置期免征"规则，减免383,983.22【3×3×12,799.44×（40/12）】元。

龙湾区人民政府最新颁发的土地收益金文件（温龙政办发[2025]4号）计算逻辑按系数×面积单价的基础上再给予55%的优惠。申请人主张应当根据《行政处罚法》第三十七条确认的可适用处罚较轻的处罚规定，予以适用新文件。

2. 法律分析

（1）废止文件减免论点——此论点经被申请人揭示废止事实后已基本失效，不宜在复议或诉讼正式场合主推。

（2）收储截止日计算论点——这与争议二深度结合，是最有力的金额争议论点：如果法律认可政府收储通告已导致协议目的落空，则收益金计算合理上限即为收储通告之日，这将使金额从2,559,888元降至约1,074,139.98元，在被申请人无法采纳意见时，申请人引用温龙政办发[2025]4号文件计算土地收益金并以此为基础，进行谈判。与最终调解额（1,309,389.32元）高度接近。

（3）疫情减免论点——鹿城区会议纪要适用于鹿城区辖内项目，而本案发生在龙湾区，能否适用存在不确定性。被申请人亦援引温政办函〔2020〕26号文"土地收益金原则上不得减免缓"对抗。该论点作为补充性要求可以主张，但不宜作为核心论据。

三、证据梳理与评析

（一）申请人关键证据

（二）被申请人关键证据

四、优劣势综合研判

（一）申请人优势

✦ 优势一：事实层面道义占优

政府主导的收储行为客观上摧毁了申请人的商业目的，却反过来要求申请人按期足额缴纳收益金，在情理上构成明显不公，这是本案中最具感召力的叙事。复议机关、乃至法院均无法忽视此"历史背景"。

✦ 优势二：行政机关行为存在内在矛盾

2022年龙湾区执法局的"停止违法行为通知"与自规局追缴土地收益金的行为形成悖论——前者认定其"违法使用"，后者仍基于合法使用收取收益金，两个行政行为的法律前提不可能同时成立。这是攻击行政决定"认定事实矛盾"的利器。

✦ 优势三：疫情+收储期间实际收益接近于零，情势变更基础充分

2018年起即遭收储预期冲击，2020—2022年疫情叠加，园区实际闲置期超过3年，以"情势变更"或"公平原则"要求减免，有相当说服力。

✦ 优势四：调解空间大，谈判筹码多

争议金额约256万，涉及多个维度的不确定性（主体合法性、计算基准、时效、疫情减免），每个维度都可以成为谈判中的让步砝码，谈判弹性远大于简单收缴案件。

（二）申请人劣势

✗ 劣势一：协议效力论点难以成立

三产办的授权文件明确，申请人主动签约并实际履行，主体合法性攻防胜算较低。

✗ 劣势二：时效论点法律依据错误

申请人援引行政诉讼司法解释主张行政机关行权时效，存在明显的适用错误，被复议机关轻易反驳。

✗ 劣势三：部分减免依据已被明确废止

2011年优惠政策已于2014年废止；鹿城区纪要跨区适用困难；疫情减免政策无对应龙湾区文件支撑。

✗ 劣势四：2021年、2022年已有催缴记录

不存在"8年未追"的完全沉默，时效抗辩削弱。

✗ 劣势五：最终需部分履约

调解结果为缴纳130余万元，申请人无法实现"完全免缴"的最优诉求。

五、整体代理策略

（一）诉讼思路选择：主攻调解，辅以法律压制，不做全面复议/诉讼。

理由：本案存在较强的调解基础，理由如下：争议具有政策敏感性。"退二进三"系政府主导的政策性项目，若行政复议机关依法维持，申请人继续提起行政诉讼，将公开暴露政府"收储后仍追缴收益金"的悖论，对营商环境形象不利，行政机关有主动和解的内在动力。法律论点分布不均。申请人拥有强有力的情势变更与金额计算论点，但协议效力与时效论点相对薄弱。法院/复议机关不容易在主要论点上支持申请人，但也难以在全额追缴问题上置情势变更于不顾。调解是各方最优解。结果印证思路正确。最终以1,309,389.32元（约为原诉求的51.2%）调解结案，降幅约48.8%，符合"部分主张成立、部分让步"的调解逻辑。

操作流程：

（1）在行政复议阶段充分展示法律论点，营造"一旦进入司法程序充满不确定性"的压力氛围；

（2）以情势变更+金额计算+疫情减免形成"组合拳"，为复议机关提供充分的调解空间；

（3）将调解方案设计为"认可部分义务，换取减免"，而非全额免缴，确保可落地性。

（4）结合龙湾区政府最新出台的土地收益金收缴文件（温龙政办发[2025]4号），最终将最优方案纳入到调解协议（以实际租赁面积计）。

（二）证据策略

第一优先级：构建"政府违约导致合同目的落空"的证据链

核心证据组合：10.《协议书》（2016年4月29日）— 明确合同目的为"打造园区，招商入驻"；11.龙湾区政府收储通告（2018年1月21日）— 政府单方变更，破坏履约预期；12.蒲州街道通知书（2019年4月1日）— 企业被告知即将征收，商业活动受阻；13.园区空置相关证据（商户搬离证明、租约解除函等）— 量化损失；14.装修改造投入凭证（合同、发票）— 具体经济损失

第二优先级：揭示行政行为的内在矛盾

（1）2022年执法局"停止违法行为通知"VS 自规局"追缴合规使用期收益金"

（2）要点：向复议机关提问："若认定该行为违法，则相关期间的'合规使用收益金'依据何在？若认定合规，则执法局的停止通知岂非违法执法？"

第三优先级：针对金额的精确计算

（1）提交以2018年1月21日为截止日的详细计算书（已有证据材料3）结合疫情减免，减免约384000元；

（2）另提交龙湾区政府最新出台的土地收益金收缴文件（温龙政办发[2025]4号），减免约530000元；

（3）最终分析土地收益金的本质逻辑（土地有租金收益-政府才征缴），有利于调解谈判的锚定效应。

证据补充建议：

（三）法律适用策略

主线法律框架：行政协议情势变更+土地收益金的实质认定（以实际租赁面积作为计算基础）

最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2019年，法释〔2019〕17号）第16条确立：行政协议履行过程中，因不可归责于当事人的情势变更，继续履行明显不公平的，当事人可请求调整或解除。

适用路径：

（1）情势变更事实：政府自身发布收储通告（2018年），使协议预期目的无法实现，属于不可归责于申请人的重大情势变化；

（2）明显不公平：园区实际闲置3年以上，合同目的落空，仍须全额缴纳5年收益金；

（3）土地收益金需以收益为前提:土地收益金应当以企业对土地已经完成了利用，产生收益后计算土地收益金。本案企业的土地收益方式为出租，故以实际出租面积作为计算基准；

（4）法律后果：复议机关依法可变更行政协议/达成调解，减少申请人的缴纳义务。

辅助法律框架：行政协议履行中的诚实信用原则

《民法典》第7条及最高院行政协议司法解释均确认诚实信用原则适用于行政协议。政府一方面以"发展园区、改善产业结构"为由鼓励投入，另一方面收储后仍要求全额缴费，有违行政诚信。

不宜强推的论点处理：

（1）主体合法性：承认其具有一定争议性，保留为程序攻击点，但不作为主诉求；

（2）时效论点：纠正法律依据错误（从"司法解释第12条"改为援引行政行为存在较长迟延的事实，结合诚信原则表述），降低被对方直接打脸的风险。

（3）废止文件减免：不再正式主张。

（四）谈判策略

1. 谈判逻辑

核心逻辑："承认部分义务，换取合理减免，共同解决历史遗留问题。"

申请人不宜以"完全免缴"为最终立场，因无充分法律支撑；被申请人不宜以"全额追缴"为底线，因情势变更事实客观存在，政策减免空间亦有依据。

谈判开价策略（锚定效应）：

（1）申请人报价起点：以2018年截止日+疫情3月×3年免征计算，得出最低义务额约70—80万元，以此为谈判起点，为让步留足空间；

（2）被申请人报价：严格依照自规局作出《缴纳土地收益金决定书》缴纳2,559,888元。

（3）最终调解落点：结合龙湾区人民政府温龙政办发[2025]4号以及土地收益金应当企业有所收益才予以征缴的精神，多次谈判得出130.9万元（约为256万的51%），契合上述分析区间，代理人争取空间基本兑现。

2. 分阶段谈判路线

第一阶段（行政复议受理后，提交意见书阶段）：

目标：向复议机关传递"案件存在高度法律不确定性"的信号，促使被申请人主动表达和解意愿。

策略：

（1）提交措辞强硬的代理意见，全面展示四大争议点；

（2）在代理意见最后明确表达"如被申请人愿意充分考虑历史背景，申请人愿意通过调解方式妥善解决"，为调解打开窗口。

第二阶段（复议机关主持调解，正式谈判阶段）：

目标：在130万区间内达成协议。

过程：先后联合温州市龙湾区蒲州街道办事处、龙湾区发展和改革委员会、龙湾区自然资源和规划局多方主体开展多轮正式磋商与实地谈判，整体谈判以促成各方和解、化解行政争议为核心方向，

策略：

（1）切割谈判：先就龙湾区政府最新出台的土地收益金收缴文件（温龙政办发[2025]4号），最后以实际租赁面积为基础计算，逐步缩小分歧；

（2）时间压力：强调"如调解破裂，将提起行政诉讼，届时该案将引发其他退二进三项目效仿，行政成本极高"；

（3）己方让步换取：接受部分金额，条件是"被申请人书面承诺不再追加其他费用，申请人放弃后续救济权利"（即最终调解书第三条）。

3. 风险规避方案

六、结语

本案系典型的政策性"退二进三"土地使用功能转变与政府行政决定的行政协议争议。金科律师代理申请人，在情况复杂、法律依据参差不齐的背景下，精准把握了案件中最具实质说服力的论点——政府单方实施收储行为导致行政协议情势变更，并以此为核心，综合运用程序瑕疵、金额计算错误、疫情政策减免等多维度论据，形成合力，最终促成行政复议调解，将256万元的追缴金额压缩至130.9万元，为当事人挽回经济损失约125万元，降幅48.8%，实现了在现有法律框架下的最优结案效果。

本案的代理经验表明：在行政协议纠纷中，当法律论点胜算参差不齐时，调解导向型诉讼思路往往优于纯对抗性诉讼。以事实道义占优为基础，以法律不确定性为施压工具，以精确的金额主张为谈判锚点，是此类案件代理的核心方法论。

 本报告依据案件材料整理撰写，不得作为其他法律用途之依据。

作者：金科，浙江和乐律师事务所

团队成员：吕志杰，浙江和乐律师事务所
法律服务热线：18368707752